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2017-08-14 08:42:00
行政協(xié)議是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。從內(nèi)容上看，行政協(xié)議與行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)、行政管理或公共利益息息相關(guān)，且協(xié)議的主體一方恒為行政機(jī)關(guān)，具有傳統(tǒng)行政行為的行政性；從形式上看，行政協(xié)議是一種由行政機(jī)關(guān)經(jīng)行政相對(duì)人參加并表示同意而作出的行政行為，屬于雙方意思表示一致的結(jié)果，具有民事契約的合同性。因此，傳統(tǒng)上比較一致的觀點(diǎn)認(rèn)為，行政協(xié)議具有“傳統(tǒng)行政行為的行政性”和“民事契約的合同性”兩個(gè)特征。
1、相對(duì)人不履行行政協(xié)議屬于行政爭(zhēng)議，不適用民事訴訟來(lái)救濟(jì)。
由于行政協(xié)議具有“民事契約的合同性”的特征，在新《行政訴訟法》施行之前，司法實(shí)踐中一般將具有行政協(xié)議屬性的合同爭(zhēng)議案件，作為民事合同糾紛審理。這一點(diǎn)在《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十五條得到充分印證，該條言語(yǔ)第二款明確規(guī)定，補(bǔ)償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補(bǔ)償協(xié)議約定和義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟。給補(bǔ)償協(xié)議的雙方主體以“當(dāng)事人”命名，并平等賦予相同的訴訟權(quán)利，足見立法上對(duì)補(bǔ)償協(xié)議歸屬民事合同的本意。但新《行政訴訟法》已將行政協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍。也就是說(shuō)，行政相對(duì)人不履行行政協(xié)議屬于行政爭(zhēng)議，而不是民事爭(zhēng)議。因此，相對(duì)人不履行行政協(xié)議不屬于民事訴訟的受理范圍，行政機(jī)關(guān)不適用民事訴訟的方式救濟(jì)。假使再賦予行政機(jī)關(guān)民事訴訟的原告訴權(quán)，試想，當(dāng)行政機(jī)關(guān)以原告身份將行政相對(duì)人起訴到民事法庭后，行政相對(duì)人再提起反訴，則此時(shí)針對(duì)反訴究竟是民事訴訟還是行政訴訟，必然帶來(lái)一系列爭(zhēng)議。
案例索引：
福建省莆田市中級(jí)人民法院（2017）閩03民終59號(hào)
福建省莆田市中級(jí)人民法院（2016）閩03民終2253號(hào)
2、相對(duì)人不履行行政協(xié)議，行政機(jī)關(guān)不適用行政訴訟的救濟(jì)方式。
如上述，行政相對(duì)人不履行行政協(xié)議屬于行政爭(zhēng)議，行政機(jī)關(guān)可否以行政訴訟的方式進(jìn)行救濟(jì)？根據(jù)《行政訴訟法》第1條規(guī)定：“為保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。”，以及第2條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”，我國(guó)的行政訴訟制度是一套保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的制度，行政訴訟的被告恒定為行政機(jī)關(guān)。因此，行政相對(duì)人不履行行政協(xié)議時(shí)，行政機(jī)關(guān)也不能以行政訴訟的方式需求救濟(jì)。
二、行政機(jī)關(guān)以新的行政決定代替已簽訂的行政協(xié)議之否定
實(shí)踐中有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)行政相對(duì)人不履行行政協(xié)議時(shí)，表明行政相對(duì)人不認(rèn)可行政機(jī)關(guān)以行政協(xié)議方式行使行政管理目的，因此，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)行政職能做出新的行政決定來(lái)代替已簽訂的行政協(xié)議。筆者認(rèn)為不妥。首先，如果行政機(jī)關(guān)作出新的行政決定，相對(duì)人對(duì)該決定不服的，有權(quán)提起相應(yīng)的行政復(fù)議、行政訴訟，這樣會(huì)降低行政效率。其次，行政協(xié)議之所以具有民事契約的合同性，原因就在于行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人協(xié)商一致訂立協(xié)議的意思表示。如果行政機(jī)關(guān)為了破解相對(duì)人不履行協(xié)議的困局，重新單方作出行政決定來(lái)替代行政協(xié)議，不僅會(huì)架空行政協(xié)議，還會(huì)導(dǎo)致相對(duì)人認(rèn)為行政協(xié)議對(duì)行政機(jī)關(guān)毫無(wú)約束力可言，不利于后期行政管理。最后，大多數(shù)情況下，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)履行完畢行政協(xié)議項(xiàng)下的義務(wù)，如果用新的行政行為代替該行政協(xié)議，可能造成公共利益的損害。綜上，當(dāng)行政相對(duì)人不履行行政協(xié)議時(shí)，行政機(jī)關(guān)以“作出行政決定”的方式來(lái)救濟(jì)，是不可行的。
三、相對(duì)人不履行行政協(xié)議時(shí)，行政機(jī)關(guān)可依據(jù)行政協(xié)議申請(qǐng)非訴執(zhí)行
行政協(xié)議的簽訂主體和協(xié)議內(nèi)容均具有傳統(tǒng)行政行為的行政性，新《行政訴訟法》既然將行政協(xié)議納入行政訴訟案件的受案范圍，表明我國(guó)從立法層面已認(rèn)可行政協(xié)議是一種可訴的行政行為。根據(jù)《行政訴訟法》第97條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對(duì)行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。”可知，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)非訴執(zhí)行需同時(shí)滿足三個(gè)條件：（1）行政協(xié)議構(gòu)成行政行為；（2）申請(qǐng)人具備行政機(jī)關(guān)的主體資格；（3）行政相對(duì)人在法定期限內(nèi)不提起訴訟又拒不履行。行政協(xié)議屬于一種可訴的行政行為，當(dāng)行政相對(duì)人不履行行政協(xié)議時(shí)，只需同時(shí)滿足（2）、（3）兩個(gè)條件，行政機(jī)關(guān)便可可依據(jù)行政協(xié)議申請(qǐng)非訴執(zhí)行。
案例索引：
福建省廈門市湖里區(qū)人民法院（2016）閩0206行審109號(hào)
四、行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院非訴執(zhí)行行政協(xié)議的相關(guān)注意事項(xiàng)
（一）申請(qǐng)法院非訴執(zhí)行，應(yīng)注意兩個(gè)時(shí)間問題。
1、 行政相對(duì)人6個(gè)月的法定起訴期限屆滿后行政機(jī)關(guān)方可申請(qǐng)法院非訴執(zhí)行。
根據(jù)《行政訴訟法》第46條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。因不動(dòng)產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理”。行政相對(duì)人在簽訂行政協(xié)議之日就已知曉行政行為內(nèi)容，行政相對(duì)人欲提起訴訟的，應(yīng)該自行政協(xié)議簽訂之日起6個(gè)月內(nèi)提出。因此，行政機(jī)關(guān)需在行政協(xié)議簽訂之日起6個(gè)月后，才能啟動(dòng)非訴執(zhí)行的相關(guān)程序。
2、3個(gè)月的申請(qǐng)期限，無(wú)正當(dāng)理由逾期不申請(qǐng)，法院不予受理。
根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2000〕8號(hào)）（簡(jiǎn)稱“《2000行政訴訟法司法解釋》”）第88條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)提出。逾期申請(qǐng)的，除有正當(dāng)理由外，人民法院不予受理。”以及《行政強(qiáng)制法》第五十三條規(guī)定：“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”可知，《2000行政訴訟法司法解釋》與《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的非訴執(zhí)行申請(qǐng)期限是不一致，前者是180日，后者是3個(gè)月。對(duì)此，筆者認(rèn)為：《行政強(qiáng)制法》屬于法律，并且，相對(duì)于《2000行政訴訟法司法解釋》屬于新法。因此，根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”以及“新法優(yōu)于舊法”的法律適用原則，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)非訴執(zhí)行的期限應(yīng)適用《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，即3個(gè)月。逾期未申請(qǐng)的，法院不予受理。
案例索引：
江蘇省南京市中級(jí)人民法院（2017）蘇01行審復(fù)5號(hào)
福建省廈門市同安區(qū)人民法院（2015）同執(zhí)審字第37號(hào)
（二）作為申請(qǐng)非訴執(zhí)行的依據(jù)，行政協(xié)議的內(nèi)容和形式合法是前提。
根據(jù)《行政訴訟法》第6條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查。”可知，合法性審查是行政訴訟的基本原則。同理，在司法實(shí)務(wù)中，關(guān)于存在行政爭(zhēng)議的非訴執(zhí)行的案件，法院對(duì)行政協(xié)議的合法性審查也是法院裁定是否準(zhǔn)予執(zhí)行的前提。因此，行政機(jī)關(guān)在簽訂行政協(xié)議時(shí)，要注意“行政主體、行政權(quán)限、行為根據(jù)和依據(jù)方面”是否合法。如果是合法的，那么該行政協(xié)議有效，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自覺履行該行政協(xié)議所約定的義務(wù)。同時(shí)，結(jié)合行政協(xié)議屬于行政行為的特點(diǎn)，當(dāng)相對(duì)人在法律規(guī)定的期間內(nèi)既不起訴又不履行，行政機(jī)關(guān)可發(fā)出履行行政協(xié)議的催告書，經(jīng)催告后仍未履行，行政機(jī)關(guān)可申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行或依法強(qiáng)制執(zhí)行。
案例索引：
福建省三明市清流縣人民法院 （2015）清執(zhí)審字第117號(hào)
（三）涉及行政訴訟的，行政機(jī)關(guān)可申請(qǐng)先予執(zhí)行。
根據(jù)行政協(xié)議的內(nèi)容可知，行政協(xié)議一般會(huì)涉及國(guó)家利益或社會(huì)公共利益，或者行政相對(duì)人不履行行政協(xié)議時(shí)可能會(huì)損害國(guó)家利益或公共利益。因此，如果行政相對(duì)人提起行政訴訟的，根據(jù)《2000行政訴訟法司法解釋》第94條規(guī)定：“在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行被訴具體行政行為，人民法院不予執(zhí)行，但不及時(shí)執(zhí)行可能給國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失的，人民法院可以先予執(zhí)行”，行政機(jī)關(guān)有權(quán)向法院申請(qǐng)先予執(zhí)行，從而縮短讓相對(duì)人履行行政協(xié)議的時(shí)間，彌補(bǔ)非訴執(zhí)行周期較長(zhǎng)之短。有鑒于此，當(dāng)行政相對(duì)人不履行行政協(xié)議時(shí)，行政機(jī)關(guān)在啟動(dòng)非訴執(zhí)行程序之前可重點(diǎn)告知行政相對(duì)人“在法定期限內(nèi)不提起訴訟又拒不履行行政協(xié)議時(shí)，行政機(jī)關(guān)可向法院申請(qǐng)非訴執(zhí)行的法律后果”，以此來(lái)倒逼或變相鼓勵(lì)行政相對(duì)人提起行政訴訟，以爭(zhēng)取采用“先予執(zhí)行”的方式來(lái)達(dá)協(xié)議履行之目的。
案例索引：
湖北省大冶市人民法院（2015）鄂大冶行非審字第00016號(hào)
五、結(jié)語(yǔ)
綜上所述，當(dāng)行政相對(duì)人不履行行政協(xié)議時(shí)，行政機(jī)關(guān)不能以民事或行政訴訟的方式來(lái)救濟(jì)，但可以選擇非訴執(zhí)行的方式作為救濟(jì)途徑。人民法院受理行政機(jī)關(guān)非訴執(zhí)行行政協(xié)議案件，應(yīng)對(duì)行政協(xié)議的合法性進(jìn)行全面審查，只有合法有效的的行政協(xié)議才可作為非訴執(zhí)行的依據(jù)。為了確保非訴執(zhí)行能順利進(jìn)行，在訂立協(xié)議過程中，行政機(jī)關(guān)可著重注意協(xié)議的內(nèi)容和簽署程序的合法性。一旦行政相對(duì)人提起行政訴訟，行政機(jī)關(guān)在涉及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益損害情況下，可以申請(qǐng)人民法院先予執(zhí)行。